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尊重城市发展规律,以人为本推进城市精细化治理

时间:2017-12-10 07:44来源:中国规划网 作者:李铁
    一、在城镇化大格局下理解人口发展战略
    关于十九大报告中提到的人口发展战略,应该站在新型城镇化大格局下来认识。首先是要尊重城市发展规律,其中一个重要规律是人口流动是遵循市场规律的,而不是按照传统计划经济管控的方式。我国有13.8亿人口,其中城镇常住人口占57.4%,而户籍人口城镇化率仅41.2%。十九大报告中要求,到2035年基本实现社会主义现代化,城镇化率也要达到70%。因此,在推进新型城镇化进程中,要特别注意如何实现以人为本的城镇化,提高农业转移人口的城镇化质量,也就是十九大报告要求的“加快农业转移人口市民化”。推进农业转移人口市民化,各类城市都要发挥作用,特大城市和超大城市也不例外,何况在以往的城镇化进程中,北京、上海、深圳和广州以及城市群地区都发挥了至关重要的作用。
    从北京的人口增长进程中看,三十年来一直在实行的所谓人口控制政策的目标并没有达到。原因不是因为外来人口的大量进入,而是行政主导的城市化进程,使得大量市场资源随着行政资源的流向进入北京,各类企业总部、各类大型事业单位、各类优质资源都集中在北京,当然需要各类人口进入北京为他们提供各种服务,实际上市场也及时地提供就业机会进行了有效补充。因此,从上个世纪八十年代北京城市发展总体规划中提出了“1000万”的人口控制目标后,目标不断进行控制和调整,始终解决不了人口伴随着其他要素流入的过程。直到现在又提出了2300多万的人口控制目标。根本原因是对进入北京的资源和要素缺乏深刻的认识。真正要实现人口疏解,关键是要对围绕北京的存量和增量优质资源进行空间的调整。北京市级行政机关向副中心迁移,设立雄安新区也是要疏解非首都功能,这都是中央对北京人口控制战略的及时调整,把重点对准了优质资源的空间再配置。
    北京出现的城市病问题,根本在于城市的治理方式而不是人口数量。很多人把城市管理上出现的问题,把政府行为不当以及过去决策的失误归结于北京的人口过多,实际上是一种懒政的思维方式。北京的主城区五环以内667平方公里,人口1000万左右,和韩国的首尔核心区以及东京的都市区人口相当,为什么他们没有出现对于人口的恐惧,或采取人口排斥政策?实际上我们出现的交通拥堵、环境污染等现象是城镇化进程到一定阶段必然的产物,是需要花一段时间、通过基础设施供给和公共服务的改善加以解决的。何况北京辖区有1.64万平方公里,而东京1.4万平方公里的都市圈已经容纳了4300万人口。我们经常用主城区的思维方式来管理辖区,而忽视了辖区有调节城市人口分布的重要功能。我们曾经对发达国家的大都市进行过调查,大都市周边30-50公里半径的辐射圈内,有无数个中小城市和小城镇疏解了主城区的功能,缓解了主城区的压力。即便是在人口密度较高的日本和韩国也是如此。而我们提出的人口控制政策,竟然把所有的辖区都包括在内,严格控制辖区人口和产业,放弃了通过更大空间范围来配置要素和人口,导致主城区优质资源和要素的高度集中,应该是城市治理的一大误区。
    为什么类似北京和上海不愿意通过辖区来调节城市功能,原因在于公共服务的封闭性。三十多年来积累的体制矛盾,户口上附着福利的排他性,导致了这些城市不愿意在现有的财政供给能力下,开放2018最新免费彩金论坛的公共服务资源给外来人口。这个问题不是城市治理的问题,也和城市病无关,而是利益格局固化的问题。正是因为这种封闭的公共服务利益,使得我们忽视了大范围城市空间对城市核心区治理的调节功能,不愿意过多地投入公共资源来改善城市辖区的治理现状、改变住房供给状况,从而把压力推向了另一个释放途径,采取行政的人口控制手段,就是人口的排他性。由于北京和上海等大都市的这种封闭的公共服务管理的思维模式,遇到任何情况把责任推给人口过多,而回避了自身狭隘的控制人口的思维模式。因此也导致了全国城市的上行下效,户籍管理制度改革和农业转移人口市民化之所以在十八大以来推行不顺利,这是非常重要的原因。
    二、发挥都市圈周边中小城市在解决中低收入人口住房供给方面的作用
    按照人口控制的思路,特大城市不愿意提供2018最新免费彩金论坛的住房供给来解决外来人口的居住问题。因为担心提供了住房就会吸引2018最新免费彩金论坛的外来人口涌入北京,会带来更大的压力。而占北京总人口近一半的外来人口,凭他们的收入,自然看不到解决住房的希望,当然就会抱怨高房价。而全世界大都市的住房供给,基本上遵循一个规律,就是在城市30-50公里的辐射半径内,根据远近关系,提供不同价位的住房。政府要做的就是解决好轨道和公路等交通设施的配置和规划。高房价问题之所以引发很多媒体的高度关注,也是因为相当多的媒体人也是外来人口,他们也看不到购买自己能支付得起的住房的预期。我们去东京做过调查,距离东京三十公里左右的筑波,房价也就相当于人民币2万多一平米,相比于东京市区便宜了很多。可见在大范围空间内,市场会自动发挥调节功能。但是在我国的超大城市、特大城市,却纷纷采取了限制周边中小城市和小城镇发展产业和居住空间的措施,等于让买不到住房的人把怒怨气对准了高房价,严重扭曲了住房供给问题的社会舆论导向。
    租赁住房在全世界都是解决住房供给的一个主渠道。问题是出租住房应该由谁来建设,由谁来提供,建在哪里?如果是政府建设出租房,肯定是完全遵照政府的安排,问题是距离就业地是远还是近?可是政府能够把出租住房建设在距离就业地较近的空间吗?显然不可能,根据级差地租理论,这反而会是最大的浪费。如果选择距离就业地较远的地方建出租房,还会有人去那里租房子住吗?当然会。我们应该清楚,北京的就业空间分布在北京的所有角落。如果按照规划和计划安排,只能选择有限的地块来建设出租住房,那么对绝大多数人来说,一定会距离就业地很元,当然就会增加居住者的交通和时间成本,同时也给公共交通带来了巨大的压力。全世界的城市出租住房基本上是分布在城市的所有地方,提供出租的既有公寓里的城市居民,也有土地住宅所有者,当然也有城乡结合部的农民。特别是在中国,集体土地建设的以户为单位的出租房是广东、浙江以及各类经济发达地区普遍的出租模式。这种出租房覆盖面积很广,可以从城市周边各个方向进入主城区,对交通的压力要小很多,也在一定程度上降低了居住者的交通成本。从另一个意义上讲,这种专门以出租为目标的住房提供,相对于房地产开发的住房要稳定得多,而且也适合集中管理。广东的出租屋管理的经验,就是责任到村到户,深入细致地管理,一方面租金增加了当地农民的收入,另一方面也能为打工的外来人口提供稳定廉价的租赁住房。所谓廉价不是政府制定的价格,而是随行就市的市场价。对于租赁者来说,在市场上可以有很多的选择。而房主也会根据政府对安全的要求、市场上对住房的需求来建设,从而形成不同的房屋格局。这种各方皆大欢喜的市场供应方式,也在政府的有效监管下消除了各种安全隐患。
    在考虑出租住房的供给的同时,还要考虑需求者的价格承受压力。如果我们了解北京市城中村和城乡结合部的住房价格,大部分外来中低收入就业者,他们能承受的价格也就是几百元。他们来到城市打工,就是希望能攒下2018最新免费彩金论坛钱,可以用这笔钱支付后代的教育费用,甚至还可以作为将来回乡创业的资金。中央的城镇化政策中鼓励农民工返乡创业,其实就是考虑到这些外来打工者在城里从事非农就业获得的收入,有能力回到家乡从事服务业或经营生意。可是他们需要省吃俭用才可以做到资金的积累。住房成本则是最大的一块支出。如果这部分能够省出来,对家庭的未来发展具有重要意义。可是我们的城市管理者的思维方法距离他们的实际需求较远,希望他们也付出与城市户籍居民白菜彩金网址大全4001标准同等的成本,按照城市户籍居民享受的各种公共服务标准来制定规则,否则就会排斥在我们的视野之外。这显然不符合十九大报告中总书记提出的要“以人民为中心“的发展思想,人民中当然包括了这些为城市建设立下了汗马功劳的外来就业人口。
    三、城市治理是长期而精细的系统工程,首要原则是以人为本
    城市治理不能是搞一阵风的、运动式的治理,这是懒政的具体体现。其实城市治理是长期而精细的工程,需要我们的干部官员真正替人民着想,本着为人民办实事的宗旨,特别是要学会换位思维。城市里各种服务业的进入,是对长期以来计划经济的城市建设方式的有效补充,也确实方便了人民群众的白菜彩金网址大全4001。而且他们也在为城市提供了稳定的税收。各类不同层次、不同环节的服务业的兴起也满足了不同收入水平人口的服务需求。他们需要在加强安全管理的前提下,给予2018最新免费彩金论坛的关心和服务。如果我们把2018最新免费彩金论坛的工作重点放在日常管理和细致服务中,就会把风险的预防放到最前面,从而大幅度地减少风险的发生。而不是在发生了事故之后,把问题归结在外来人口身上,更不能以防范风险为借口,通过撵和排斥来解决隐患,严重地伤害了外来人口的感情。也很有可能会伤害政府自身的形象。
    十九大的召开和习总书记的报告都为城市发展的未来提供了鲜明的政治方向,正像习总书记在一系列讲话中提到的,要尊重规律,要以人为本。如果我们真正理解了习总书记的讲话精神,在特大城市的治理方面按照城市发展规律进行有效地决策,平等地善待在北京从事服务和建设的各类人口,必定会维护党的形象,会使十九大的报告精神更加深入人心。
  (责任编辑:白雪松)

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